深度解读 l 墨西哥坎昆龙城项目的政治博弈及启示

发布者:T H 发表日期: 2015-04-27

◎金晓文/文

DragonMart6

〔摘要〕墨西哥坎昆龙城项目位于金塔纳罗奥州贝尼托·胡亚雷斯市,是由中墨双方合作兴建的中国商品分拨中心。自项目宣布以来,在墨西哥国内遭遇了强大阻力。项目的反对方认为,龙城项目的实施会对当地生态环境造成破坏,中国商品的大量进入也会挤占墨西哥市场,造成更多失业,项目最终于2015年1月被墨西哥政府叫停。有关该项目的争议反映出中国企业在墨西哥投资时并未充分了解当地的政治社会结构及法律法规,以致受到墨西哥国内政治博弈的影响。在墨西哥进行大型投资,中资企业必须充分了解墨西哥国内的政治结构和当地的民情民意,谨慎选择投资项目。在项目建设上,也应该更注重对社会收益的投资。

从20世纪80年代末期开始,中国就在海外设立了中国商品分拨中心,作为中国企业“走出去”的一部分。这些早期的分拨中心由政府投资、企业经营,尽管名称各异,却主要为中资企业提供商品贸易平台,交易商品基本是服装、鞋、布料、家具、灯具、机电、电子产品等具有价格优势的中国商品,仅在非洲就有11个。2000年以后,中国企业逐渐独立参与、投资兴建海外中国商品分拨中心。其中,较大的项目有:2004年开业运营的中国中东投资贸易促进中心参与创立的阿联酋迪拜龙城;新疆大得实业发展总公司主要投资建设,于2004年、2007年分别开业运营的吉尔吉斯斯坦比什凯克市、奥什市大唐中国商品分拨中心;由中国诚通集团投资建设,于2011年开业运营的俄罗斯莫斯科格林伍德国际贸易中心,等等。这些分拨中心在投入运营后得了成功:以迪拜龙城为例,其日均客流量超过一万人,年成交额高达百亿美元;而在吉尔吉斯斯坦,大唐中国商品分拨中心建立后,在该国南部三州一市,“中国建材占市场份额60%—70%,家具占45%,日用品占90%”。基于上述成功经验,类似的分拨中心越来越多地被复制。

然而,中国商品分拨中心更大范围的建设也带来了相应的问题。例如,迪拜龙城项目的参与方、中国中东投资贸易促进中心就计划在墨西哥投资建造坎昆龙城。自2011年3月22日项目公布以来,墨西哥国内的反对声此起彼伏,包括主要反对党民主革命党(Partido de la Revolución Democrática)及各大经济协会在内的各种势力均表示反对该项目的实施。即使是在坎昆龙城项目正式开工后,社会各界对于该项目的争议依旧没有平息,直至2015年1月墨西哥政府终止该项目的实施。为何在迪拜取得成功的龙城项目却在墨西哥困难重重?争议的焦点是什么?本文以坎昆龙城为案例,结合龙城项目的相关法律文件及墨西哥主流媒体对该项目的报道,探讨中国企业海外投资的经验教训。

一、坎昆龙城项目的基本情况

有关坎昆龙城项目最早的报道可以追溯至2010年10月,中国中东投资贸易促进中心董事长郝锋访问墨西哥,就有关合作问题与金塔纳罗奥州(Quintana Roo)(下文简称“金州”)与尤卡坦州(Yucatán)政府、企业进行了探讨。2011年2月27日,郝锋董事长再一次访问金州,与墨方就共同开发坎昆龙城项目达成共识。该项目是继迪拜龙城之后中国企业在国外合作建设的最大经贸平台,属于民间投资项目,由中墨双方合作开发,中方投资公司为中国中东投资贸易促进中心,墨方合作企业为新莱昂州(Nuevo León)的投资者新建的蒙特雷-坎昆商城股份有限公司(Monterrey-Cancún Mart S.A de C.V),企业性质为私营、可变动资本额股份有限公司。双方共同创立坎昆龙城实业公司(Real Estate Dragon Mart Cancún, S.A de C.V),企业性质同样为私营、可变动资本额股份有限公司。

根据项目的最初规划,坎昆龙城定位为中国产品展示、零售、批发、仓储集一体的大型贸易平台,主要销售建材、五金、电子电器、医疗器械等十大类产品,初期投资1.5亿美元,总占地面积561.37公顷,初期规划84公顷,并将建设4000户住宅供2500名中国商户居住。郝锋董事长在接受记者采访时表示,开发坎昆龙城项目是希望给中国企业开拓拉美市场提供一个平台,推动中国企业直接进入拉美。对墨西哥而言,龙城项目建成后也将给当地带来5000个直接就业岗位。

2011年3月22日,坎昆龙城项目在金州正式揭幕。同年9月,商务部外贸发展局发文,宣布将举办“墨西哥(坎昆)中国商品长年展”,地址是墨西哥坎昆龙城,主办单位为外贸发展局,承办单位为中国中东投资贸易促进中心和城开(北京)投资有限公司。项目开始正式实施。

与项目预期不同,项目的实施破费周折。一方面,墨西哥国内大型项目的审批程序本身就比较复杂,中国公司明显准备不足;另一方面,墨国内对该项目并没有持欢迎的态度,相反,各种反对声音不绝于耳,这也影响了项目的审批、开工进程和最终实施。无疑,坎昆龙城项目遇到的曲折和争议值得深思。

二、墨西哥国内有关该项目的争议

坎昆龙城项目于2011年3月对外公布,但在项目公布后一年多时间内,基本处于停滞状态。墨西哥财经网站《扩张》(CNN Expansión)报道说,金州政府和中国投资者之间还缺乏某些正式文件。事实上,在墨西哥大型投资项目的审批并不简单。就坎昆龙城而言,在项目启动时至少会涉及以下几个方面的问题。

(1)土地购买。根据墨西哥法律规定,必须与具有墨西哥国籍者合资才能在墨西哥购买土地,且墨西哥人必须占土地购买金额的51%。由于坎昆龙城项目涉及土地买卖,中墨双方的投资份额需要明确,而在项目揭幕之时,并没有相关信息的披露。

(2)规划用地许可。在墨西哥,企业对土地的使用必须符合项目所在地市政府的土地规划。坎昆龙城项目处于金州贝尼托·胡亚雷斯(Benito Juárez)市,项目要想获得通过,就需要向市政府提交开工申请,而在龙城项目开幕时,当地政府尚未就该项目做过表态。

(3)环境审批。由于坎昆龙城项目所在地处于雨林地带,在涉及环境、自然资源变动时,必须提交给墨西哥环境部门进行审查。具体来说,如果项目不涉及墨西哥《生态平衡和环境保护基本法》所规定的、由联邦政府管辖的内容,需要向州环境和资源局提交环境评估报告),并经过联邦环境检察厅的核查。如果项目涉及联邦政府的管辖范围,则需要通过环境和资源保护部的批准。坎昆龙城项目亦未获得相关文件。

此外,文物部门也要在开工前对使用土地进行核查,以确保没有遗迹的存在。龙城项目均未完成上述手续,这就是说在项目开启时,投资方还没有做好充分的准备。

直到2012年6月,龙城项目才重新启动。项目明确了中方的投资份额为40%,墨方的投资份额占60%。项目负责人胡安·卡洛斯(Juan Carlos López Rodríguez)表示,龙城项目在发布之后遭到了鞋商、玩具商和纺织业的强烈反对。实际上,在龙城项目公布到最后被终止的近四年时间内,包括鞋商、纺织业在内的墨西哥国内反对力量主要来自以下方面:一是墨西哥国内的商会、经济协会,如墨西哥成衣商会、加工制造商协会;二是墨西哥国内的环境非政府组织,主要代表为墨西哥环境权利中心、莫雷洛斯港团结之声;三是反对党民主革命党,党首赫苏斯·桑布拉诺(Jesús Zambrano Grijalva)公开表示反对该项目的实施;四是与金州毗邻的州政府,如恰帕斯(Chiapas)、坎佩切(Campeche)等。

根据项目的时间进程和墨西哥国内对龙城项目的反应,可以将争议过程划分为四个阶段。

(一)从项目公布(2011年3月22日)到项目重启(2012年6月14日)

由于项目尚未有明确的实施方案,墨西哥国内基本处于观望状态,仅有主流财经类报纸《经济学人》(El Economista)有过相关报道。此外,会计业巨头德豪会计师事务所(BDO)的《国际贸易简报》也谈到龙城项目在墨西哥遭遇的困境:鞋商、玩具商和纺织业被认为是反对该项目的主要力量。

根据墨西哥统计局2011年第三季度公布的数据,纺织制造业创造的生产总值占墨西哥国内生产总值的4.4%,制衣行业还提供了30.5288万个正式就业岗位和30万个非正式就业岗位。坎昆龙城及可能带来的中国纺织品给墨西哥纺织行业在制造和销售方面带来挑战,这些领域的企业自然就成为龙城项目最直接的反对者。

为此,在龙城项目重启后,与先前计划相比,项目投资方做出了十多处修正,主要包括:开发商承诺龙城不展销鞋、成衣、玩具、水泥等产品;项目投资额增加至2亿美元,拟建造的中国商户住宅从4000户减少至1265户。尽管项目做了调整,但是,墨西哥国内的反对声音并没有因此减弱。相反,由于有了明确的方案,各种力量纷纷加入到反对的行列,出现了全面反对龙城项目的格局。

(二)从项目重启至项目递交开工许可申请(2013年2月22日)

这一阶段,坎昆龙城项目获得了环境部门的批文。2012年9月6日,金州环境和资源局批准了龙城项目的环境评估报告。同年11月26日,联邦环境检察厅在审核项目后签发了无违规决议,项目开工的环境审批环节获得通过。

与此同时,墨西哥社会各界亦表达了对项目的忧虑。工业联合会、商业、服务业、旅游业联合总会等25个经济协会纷纷表示对该项目的实施感到不安。非政府组织墨西哥环境权利中心、莫雷洛斯港团结之声等,反对该项目的推行。邻近的六个州,如塔巴斯克(Tabasco)、韦拉克鲁斯(Veracruz)等州政府也打破先前的沉默,公开表态不赞同引进该项目。龙城所在地贝尼托·胡亚雷斯市时任市长胡里安(Julián Ricalde Magaña)甚至直言,在其任内不会给龙城项目发放开工许可。在这样一种压力下,龙城项目不得不做出调整:(1)中方资本从原先的40%压缩到10%;(2)住宅数量缩减至约720户;(3)参展商来源从中国、墨西哥扩展至巴西、加拿大、韩国等十国;(4)龙城在主要展区设置墨西哥馆,并再次重申不涉足制衣和鞋业领域。

在这次调整后,龙城项目于2013年2月22日向贝尼托·胡亚雷斯市市政府提交了开工许可申请。之后,坎昆龙城的争议有所降温。

(三)从龙城项目提交开工许可到项目正式开工(2013年11月27日)

这一时期,项目的反对者数量已大大减少,主要反对者是墨西哥国内环境非政府组织和反对党民主革命党执政的贝尼托·胡亚雷斯市市政府。2013年3月25日,墨西哥国家文物总局宣布,在龙城项目所在的埃尔·土坎(El Tucán)地块没有发现历史遗迹,项目能否开工的关键就在于市政府是否发放开工许可。

贝尼托·胡亚雷斯市市政府于2013年2月25日即在收到龙城项目申请后的第一个工作日,成立了项目评估委员会。评估委员会拟定于20日内给出评估意见,市政府将在此后的十日内做出决定。实际上,对于一般的项目申请,并不需要形成类似的评估委员会,项目只需要向市城市发展局提交申请,大型项目在15日内,其他项目在三日内就能得到开工许可的批复。坎昆龙城项目由于社会争议较大,市政府通过行政决议决定成立评估委员会,意在听取各方意见。委员会是临时性机构,并不具有决定权,成员总共13名,由六方代表组成:(1)项目相关方即坎昆龙城实业公司;(2)市民团体,代表是贝尼托·胡亚雷斯市市民咨询委员会(;(3)环境非政府组织,如墨西哥环境权利中心;(4)建筑协会,如墨西哥结构工程协会;(5)生态环境研究机构,如坎昆生物家学院;(6)法律专家,代表是坎昆律师学院。

2013年3月18日,评估委员会就是否授予龙城项目开工许可举行了投票,投票结果为:13名成员中有七人支持龙城项目,六人反对。反对者分别是:墨西哥环境权利中心、莫雷洛斯港团结之声、绿色中心组织、坎昆建筑师学院、坎昆缔造者及贝尼托·胡亚雷斯市市民咨询委员会。根据规定,市政府应该在4月5日之前做出决定,然而贝尼托·胡亚雷斯市市政府在此期限后依旧没有表态。不得已,龙城项目于2013年4月21日向金州高等法院提交了仲裁申请。

就在仲裁申请被法院受理的第一天,2013年4月22日,市政府做出裁决,拒绝向坎昆龙城项目发放开工许可,理由是建筑密度超过规定范围,以及前后提交的两份环境评估报告不一致。一个月后,市政府又宣布向坎昆龙城项目处以200万墨西哥比索的罚款,理由是土地所有人已经破坏了埃尔·土坎地块87公顷的植被。

直到2013年8月26日,金州高等法院做出判决,宣判原告坎昆龙城实业公司胜诉,确认被告贝尼托·胡亚雷斯市市政府的审理时间超出了规定,要求市政府改向龙城项目颁发开工许可,项目才得以通过。2013年9月10日,贝尼托·胡亚雷斯市市政府向坎昆龙城项目颁发了开工许可;2013年11月27日,龙城项目正式开工。

然而,项目开工并不意味着该项目的社会争议得到了平息,反对党和环境非政府组织依旧在寻求各种途径叫停该项目,项目就此进入到第四阶段。

(四)从龙城项目开工至墨西哥政府终止该项目的实施(2015年1月26日)

墨西哥《生态平衡和环境保护基本法》的第六编第七章设立了“公民检举”(Denuncia Popular)制度,任何个人、社会团体、非政府组织和协会都能向联邦环境检察厅或其他政府机构检举因作为或不作为而导致的环境破坏。联邦环境检察厅一旦收到检举,就应立案核查。这一制度旨在保障公民的环境权。

2013年10月1日,反对党国家行动党参议员丹尼尔·阿维拉(Daniel Ávila Ruiz)向联邦环境检察厅提交了关于坎昆龙城项目的公民检举书,联邦环境检察厅于10月15日立案受理。此后,又有墨西哥环境权利中心等非政府组织提出公民检举,均与坎昆龙城项目有关。然而,联邦环境检察厅在此后并没有对这些公民检举做出更多回应,同年12月,丹尼尔·阿维拉与环境权利中心向联邦地区法院提交了诉状,控告联邦环境检察厅及其在金州代表渎职。法院于2014年2月做出判决,宣判联邦环境检察厅败诉。联邦环境检察厅于是在2014年3月重新对龙城项目所在地进行了核查。

经过两个月的评议后,2014年5月13日,联邦环境检察厅推翻了之前做出的坎昆龙城项目符合规定的裁决,认为变更龙城所在地林地需要经过环境和资源保护部的批准,而龙城项目只拥有金州环境部门的批文,因此项目必须暂停或终止。8月14日,联邦环境检察厅以未经联邦政府授权擅自破坏该地块植被为由,对龙城处以超过700万墨西哥比索的罚金。此后在9月12日,联邦环境检察厅对龙城项目又追加了1400多万比索的罚金,两者相加总额将近2200万比索。坎昆龙城实业公司于当月向法院提起诉讼,要求宣判处罚决定无效,法院于2015年1月8日做出判决,龙城实业公司败诉。

2015年1月26日,联邦环境检察厅以龙城实业公司未缴纳罚金、缺乏联邦环境部门批文和破坏龙城地块环境为由,决定终止龙城项目的实施,龙城项目就此搁浅。

三、项目争议过程中反对者的核心主张

龙城项目为何引发如此大的争议?坎昆龙城项目的坚定反对者莫雷洛斯港团结之声的三份抗议声明可以说是各种反对意见的综合呈现。

莫雷洛斯港团结之声是莫雷洛斯港当地的公民运动组织,由墨西哥环境权利中心资助,并在反对坎昆龙城项目中扮演着积极的角色。2012年10月4日,该组织发布了第一份公开抗议书,提出反对龙城项目的以下几点理由:第一,对环境产生不利影响。他们提出,坎昆龙城的环境评估报告中没有涉及生活用水的处理方式及最终排入地,没有在计划中包含建造垃圾处理站的内容,没有符合规定的建筑密度;第二,缺乏透明度。金州州政府没有在政府公告上刊登该项目的情况,拒绝了墨西哥环境权利中心申请的、对该项目实行听证的请求,剥夺了公民的知情权;第三,对经济社会的负面影响。他们认为,中国产品采用“非正当”的竞争手段销售,将使墨西哥的失业人口增加,中国人大量进入也将破坏当地的文化认同,影响社会和文化的活力。

一周后,团结之声又向贝尼托·胡亚雷斯市市长递交了一封公开信,请求市政府干预坎昆龙城项目的建设。除了上述三条意见外,又添加了另外四点理由:第一,项目环境评估书缺乏很多信息,如货物卸载港;第二,林区土地变更需要获得联邦政府的批准,而该项目只有州环境部门的批文;第三,坎昆龙城提供给墨西哥公民的是低收入工作,项目收益全部由中国人所享有;第四,中国在其他国家,诸如阿联酋、秘鲁投资建设的大型项目已经给当地社会造成了极为负面的影响。

紧接着,团结之声在10月17日向时任总统卡尔德龙(Felipe Calderón Hinojosa)发出公开请求函,要求成立评估小组来评估该项目,理由同样是对周边生态环境的影响。

莫雷洛斯港团结之声的这三份抗议声明归纳起来主要有三点:第一,由于龙城项目处于雨林地带,项目的建设将破坏该区域的生态环境;第二,由于中国商品价格低廉,中国商品通过坎昆龙城进入墨西哥将挤占本土商品的市场;第三,项目计划引进中国商户,当地社会忧虑中国人的到来将抢占墨西哥人的就业岗位。

那么这几个问题的实际情况如何?

(一)生态环境问题

就环境问题而言,反对者提及的反对意见主要涉及两个方面:一是房屋和建筑密度,这也是当地政府否决龙城项目的一大依据。根据贝尼托·胡亚雷斯市《地方项目生态条例》第7.1条规定,项目占地面积为501—3000平方米时,绿化覆盖面积不小于总占地面积的30%;项目占地大于3001平方米时,绿化覆盖面积不少于40%。而坎昆龙城项目总占地面积为561.37公顷,在2012年7月提交的环境评估报告中,商业用地为46.99公顷,住宅用地为28.31公顷,仓储用地为11.81公顷,总共占据该项目用地的25.23%。剩余土地2.2%用于绿化覆盖,8.84%用于植树造林,63.73%用于保护原有土地上未被移除的热带干燥雨林。龙城项目建筑密度其实完全符合贝尼托·胡亚雷斯市《地方项目生态条例》的规定。

再从房屋密度来说,市政府《地方项目生态条例》第7.2条规定:对于占地面积超过100公顷的非酒店类旅游项目,其中包含的住宿密度为每公顷3户独栋房屋。坎昆龙城所要建造的住宅属于此类项目,总占地面积为561.37公顷,规划建造房屋共722户。换言之,项目房屋的密度也没有超过《地方项目生态条例》的许可范围,所谓的房屋密度超标一说不能成立。

有关土地变更后对生态环境产生的影响,墨西哥环境权利中心认为,根据法律规定,该地区只有25%的植被能被移除,而龙城项目却计划移除35%的植被,项目不符合规定要求。但就龙城项目提交且获得金州环境部门批准的报告来看,在总共561.37公顷的征用土地上,其中有121.45公顷在项目揭幕前已经被使用。该地块早在1979年就已经出售给当地人阿娜·玛丽亚,用于建造养鸡场。到2000年,该地块又被改用作储石场,同时也就地开采石料。之后在2011年4月4日和10月14日,阿娜提交的扩充14公顷、58.5公顷土地用于石料开采的申请分别被批准,该地块土地可使用范围达到了193.95公顷,约占总地块的35%。仅就这一点来说,在2012年6月19日坎昆龙城项目和阿娜签署土地转让协议时,项目用地在规定范围内。

事实上,龙城项目的最大问题在于移除项目所属地块的植被需不需要经过联邦环境资源部的批准,而这直接涉及项目是否符合环境评估标准。环境非政府组织认为,由于龙城所在的埃尔·土坎地块属于雨林地带,根据墨西哥《生态平衡和环境保护基本法》第11条规定,改变林地的使用需要经过联邦政府的批准。在2012年9月的环境评估中,环境部门并没有认为龙城项目违规。然而,项目开工后不到六个月,联邦环境检察厅又更改了原先的决定,认为移除该地块所属植被需要向环境资源部进行审批。之后,对龙城项目的处罚也完全基于这一点,并因此形成了项目建设已经造成了对生态环境破坏的判断。这表明龙城项目的选址是否达到环境标准存在着一定的模糊性,并不能完全经受住考验。

(二)中国商品“倾销”和移民问题

早在坎昆龙城项目揭幕前,2011年3月16日,《经济学人》就已经评论说,坎昆龙城项目是中国政府在海外商业扩张的战略举措。一些经济团体也认为该项目是中国政府的“桥头堡”,指责中国政府实行不正当竞争和倾销,认为之后每月进入墨西哥的大约30万吨中国商品将严重影响墨西哥本国商品的销售和就业。

不可否认,中墨之间确实长期存在着贸易赤字。根据中国商务部的统计数据,2013年墨西哥与中国的双边贸易额为677.9亿美元,其中墨西哥对中国的贸易逆差达到548.6亿美元。在坎昆龙城将涉足的领域,中国商品具有较强的竞争优势。例如,在墨西哥家具进口市场上,中国商品占墨西哥同类产品进口市场份额的39.5%。在墨西哥贱金属及其制品、塑料橡胶等商品的进口市场上,中国是仅次于美国的第二大进口来源国。因此,坎昆龙城尽管已经宣布将不涉足纺织、玩具和制鞋领域,并承诺在项目建造阶段雇佣1600名当地建筑工人,在建成后长期聘用8550名墨西哥工作人员,但中国商品分拨中心的建立无疑给墨西哥国内带来了心理上的冲击,有关“中国商品入侵”的说法在墨西哥甚嚣尘上。

而对中国移民的忧虑其实是对“中国商品入侵”的一体两面,归根结底是对中国商品进入后可能挤占墨西哥市场,进而导致墨西哥工人失业的担忧。媒体报道本身也带有炒作和臆断的成分,如尤卡坦半岛发行量最大的报纸《尤卡坦日报》(Diario de Yucatán)曾报道说,将有3.2万名“无家可归”的中国人通过该项目到墨西哥定居。这些无中生有的曲解和评论以及对中国商品进入的忧虑,加剧了各种反对声音和争议。

四、龙城项目争议背后的政治博弈

龙城项目负责人胡安·卡洛斯在2013年4月接受采访时表示,龙城项目已经被彻底政治化了。回顾龙城项目的整个过程,可以看出项目背后的政治博弈。

在墨西哥,主要有三大政党:革命制度党、国家行动党和民主革命党。在2012年大选中,革命制度党胜出,其执政联盟成员为绿色生态党。国家行动党和民主革命党目前为反对党,其中民主革命党为左翼政党,经常与劳工党、公民运动党等左翼力量结盟。

在坎昆龙城项目中,均能发现三大党派的身影,其政治化清晰表现在项目争议的后三个阶段,其中有四个现象格外值得关注:第一,在项目争议的第二阶段,各种力量均公开反对龙城项目的实施;第二,2013年3月之后,反对声音突然开始减弱;第三,在项目开工后,环境部门又颠覆了之前的决定,直至最终终止该项目。应该说,这三个问题与执政党革命制度党的态度不无关联;第四,在整个项目过程中,即使是在项目开工后,反对党民主革命党始终是最坚定的反对力量。如果深入分析,这四个现象实际上集中反映的是墨西哥国内政党之间的博弈。

(一)革命制度党和龙城项目的进程

早在2013年1月7日,墨西哥《前进》(Proceso)杂志刊发了一篇文章,认为坎昆龙城项目的纠纷其实是国家行动党前总统福克斯(Vicente Fox Quesada)和现任总统培尼亚·涅托(Enrique Peña Nieto)之间的较量。龙城项目的支持者及投资方与福克斯总统有着千丝万缕的联系:项目负责人胡安·卡洛斯曾经在福克斯执政时期担任过海关公职人员,也是福克斯前妻的儿子马努埃尔(Manuel Bribiesca Sahagún)公司的主要负责人;而坎昆龙城实业公司的副董事长何塞·路易斯(José Luis Salas Cacho)更是担任过福克斯总统时期墨西哥国家石油公司(Petróleos Mexicanos)的总经理顾问,与福克斯总统的关系不可谓不密切。

反观反对方,该项目的反对者除民主革命党外,还有经济协会、环境非政府组织及与金州毗邻的州政府。经济协会多与现政府有着紧密关联。例如,在2014年商业联合总会的纪念大会上,涅托总统就亲自出席。环境非政府组织与绿色生态党有着一定联系,如资助莫雷洛斯港团结之声的墨西哥环境权利中心,就在项目争议之初获得了绿色生态党的支持。至于最初公开表示反对龙城项目的六个州——恰帕斯、坎佩切、塔巴斯克、韦拉克鲁斯、尤卡坦、塔毛利帕斯(Tamaulipas),除了恰帕斯州外,其他州长均来自于革命制度党,可见革命制度党在项目最初阶段并不支持龙城项目,以至于与其相关的各种力量均公开表示反对龙城项目的实施。到了2013年3月,恰恰是在涅托总统访问中国的前一个月,龙城项目的反对声音开始减少,主要经济组织和革命制度党执政的州均不再公开表态。至2013年8月,在中墨两国元首6月初实现第二次会晤后两个月,金州高等法院即宣判龙城项目获得通过,不得不让人想到革命制度党及涅托总统的政治考量。

和前任总统卡尔德龙相比,涅托总统上台后调整了墨西哥的对外战略。卡尔德龙政府采取了全方位倒向美国的政策,在其任内,访问美国达20次。而中墨关系在卡尔德龙任内止步不前,墨方会见达赖喇嘛更是损害了双边关系。在涅托总统上台后,其外交政策趋向于更为务实。除了重视维持与美国的友好关系外,也积极拓展同欧洲、拉美、亚洲国家的关系,中墨两国关系在涅托就任总统后得到了很好的发展。对于涅托总统而言,发展中墨两国关系最重要的是提升两国的经贸合作水平。具体来说,解决中墨之间存在的巨额贸易逆差、吸引中国投资者到墨西哥投资是其关注的焦点。坎昆龙城项目正是在这一时间节点上出现的中墨合作项目,如果遇到抵制,无疑会对吸引中国投资者产生负面影响。基于此,与革命制度党有关的反对力量在争议的第三阶段大多选择了沉默。

对坎昆龙城的判决也让人联想到2013年1月23日联邦高等法院对法国公民佛罗伦萨·卡塞斯(Florence Cassez)案的判决。佛罗伦萨·卡塞斯曾因涉嫌参与绑架罪被墨西哥法院判决60年刑期,法国政府多次要求引渡,都被墨西哥政府拒绝,两国关系一度跌入冰点,卡尔德龙总统甚至在2011年取消了在法国举行的文化年庆祝活动。但在2012年12月1日涅托政府上台后不久,卡塞斯案就获得高等法院的改判,卡塞斯当庭释放,理由是审讯过程中的程序不正义。同样是争议案件,同样以程序问题改判,其中的政治因素无疑是案件走向的关键。

然而到了2014年,在推行了一系列改革之后,墨西哥的经济形势却远远不如政府预期,质疑涅托总统执政能力的声音开始逐渐增大。特别是在2014年9月发生的43名师范学校学生被害的“伊瓜拉事件”后,民众要求总统辞职的呼声高涨,涅托政府受到了极大的压力。正是在这个关键的时间点,总统本人又被爆出腐败丑闻,其中就牵涉中国公司投资的项目。11月3日,墨西哥政府宣布由中国铁建(CRCC)牵头的国际联合体中标从墨西哥城到格雷塔罗(Querétaro)的高铁项目。然而消息一经披露,引起了墨西哥国内的争议。墨西哥媒体报道称,与中国企业合作参与竞标的一家墨西哥公司牵涉总统豪宅丑闻,涅托总统因此受到了反对党和公众的抨击,项目也受到牵连。为此,仅仅过了三天,这一中标结果就被墨西哥政府宣布无效,墨西哥政府宣称取消中标结果是为了使项目完全透明、合法,避免公众的质疑,这不可避免地影响到同样受到公众质疑的坎昆龙城项目。由于2015年墨西哥将进行中期选举,众议院所有席位和九个州的州长都将进行重选,选战已于2014年10月拉开帷幕,执政党已然处于不利局面。在这种被动的局面下,执政党自然不希望再背上新的包袱,龙城项目在此时被叫停也就不难解释了。

(二)民主革命党的反对态度分析

除了革命制度党外,民主革命党也是坎昆龙城争议的主要参与方。自2012年12月该党众议员格拉西艾拉(Graciela Saldaña Fraire)公开表示反对坎昆龙城项目以来,民主革命党打破先前的沉默,积极参与到反对龙城项目中去。为何民主革命党要不遗余力地反对该项目的实施?原因大致有三。

第一,选举政治的需要。2012—2013年度是墨西哥的选举年,坎昆所在的贝尼托·胡亚雷斯市需要进行市长改选。由于该市在金州具有十分重要的地位,赢得该市市长的选举将会有利于2016年金州州长的选战,因此,各政党之间的竞争相当激烈。贝尼托·胡亚雷斯市在选举前由民主革命党控制,而推动坎昆龙城项目的前后两任州长均来自于革命制度党;面对坎昆龙城项目在当地引发的争议,民主革命党便希望利用这一机会助力选情。作为民主革命党市长候选人,众议员格拉西艾拉始终将反对龙城项目作为自己的选举旗帜;而时任贝尼托·胡亚雷斯市市长、民主革命党党员胡里安也在龙城项目重启后一直与州政府“唱反调”,高调反对龙城项目的实施;在选情关键的2013年5月,胡里安政府又宣布对龙城项目征收200万比索的罚款;就连福克斯前总统所在的国家行动党,其州议员也打破了沉默,表示了与其竞选联盟、民主革命党相同的声音,其中的选举政治意味甚浓。

第二,党派政治的需要。从2000年革命制度党一党独大制终结以来,墨西哥政坛呈现出三足鼎立的格局:革命制度党、民主革命党和国家行动党重画了墨西哥的政治版图。三大政党之间经常相互抨击、互拆台脚,任何一党提出的重大政策或项目均会遭到其它两党的反对。坎昆龙城项目被认为是现任革命制度党州长罗伯特·博尔赫(Roberto Borge Angulo)任期内最重要的投资项目;如果项目无法获得市政府的批准,将会损失近两亿美元的投资,作为反对党的民主革命党自然不会让革命制度党的大项目顺利实施。

第三,现实利益的需要。民主革命党党首赫苏斯·桑布拉诺曾表示,坎昆龙城项目是一桩“精明人的生意”,暗指前后两任州长在项目中有私人利益。然而,贝尼托·胡亚雷斯市公共关系部前主任、劳工党市长候选人海益德·萨尔达尼亚(Haydé Saldaña)公开表示,在坎昆龙城项目上,民主革命党党首赫苏斯·桑布拉诺和贝尼托·胡亚雷斯市市长胡里安曾收受了沃尔玛的巨额贿赂,以帮助沃尔玛坚决抵制坎昆龙城项目的实施。尽管之后民主革命党表态说,这只是对方的一种选举伎俩,但是根据《纽约时报》之前的调查,沃尔玛在墨西哥确曾有过行贿民主革命党的记录;金州地方报纸《每日回复》(Diario Respuesta)也曾报道过沃尔玛在坎昆的幕后交易,经济利益的需要同样不能被排除。

五、坎昆龙城项目的启迪

坎昆龙城项目的终止表明中国企业海外投资并非一帆风顺,有一系列经验教训值得借鉴。

(一)对中国企业而言,在中墨两国出口产品结构具有相似性的情况下,应该思考进入墨西哥市场的方式方法

当前,墨西哥国内存在着大量中国商品,尽管75%来源于第三国,只有25%来自中墨直接贸易,但依旧对墨西哥制造业带来冲击。在本已对中国商品可能挤占墨西哥市场感到忧虑时,再引进中国商品分拨中心只能加剧墨西哥国内的不安,并招致反对。

事实上,墨西哥国内存在着与坎昆龙城相似的项目:德国商贸中心(German Centre Mexico)。德国商贸中心自1995年在新加坡建立以来,已经在全球得到推广,分布在中国、墨西哥、印度、印尼、俄罗斯都多个国家。德国商贸中心的主要业务是向德国中小企业提供办公、会议和商品展示的空间,同时提供信息咨询。在墨西哥德国商贸中心营销的企业,其业务并非和坎昆龙城有极大的差异。龙城项目计划经营的建材、电子电器、医疗器械等商品,在德国商贸中心同样存在。与龙城项目最大的不同是,德国商贸中心并不会先期带入大量德国商品。以这种谨慎方式进入墨西哥市场能够避免当地市场的激烈反应,更容易持续地拓展业务,对于中国企业而言值得借鉴。

(二)海外投资应充分考虑中资企业在当地的网络和运作情况,学习经验教训,减少投资中可能遇到的阻碍

龙城项目在投资伊始并没有充分考虑中国企业在墨西哥当地的网络。例如,在墨西哥城,中国企业新天国际经济技术合作(集团)有限公司打造的中国商贸中心已有多年运作经验,其投资目标就是成为中国机电产品、金属制品、旅游用品在墨西哥的集散中心。作为首批到墨西哥投资的企业,从1997年进入以来,新天公司在墨西哥的投资也并非顺风顺水。坎昆龙城如果能学习新天公司的经验教训,对项目的实施会有较大帮助。

相对而言,德国商贸中心就获得了墨西哥德国商贸协会的支持,该协会约有500家公司会员,为新进入墨西哥市场的德国公司提供运营上的咨询,并在特定问题上形成共同立场。中国企业在走出去的过程中应当学习建立、利用并拓展类似的中资企业网络,企业间相互学习借鉴,为海外投资提供便利。

(三)在一国的成功经验并不一定适用于另一国家,海外投资必须了解所在国的国情和民情,特别是其国家的政治运作

墨西哥国内政治结构复杂,联邦、州、市三级政府均由选举产生,并非某一级政府能够主导大型投资项目的全过程。不同党派的政府之间经常发生矛盾,重大决定往往是政治博弈的产物。

在坎昆龙城项目上,尽管早在2010年10月,中国投资方就已经和金州州长会面,2011年2月,双方再一次就龙城项目进行会谈,金州政府均表示欢迎中方在坎昆的投资。但是坎昆龙城项目宣布之时恰巧遇上墨西哥的选举年,州政府刚刚进行了换届,市政府选举又即将到来,此时进入坎昆难免会被卷入党派政治和政党恶斗之中。之后在龙城项目被终止之际,再一次碰上墨西哥的选举年,其中的政治因素自然不应忽视。在墨西哥,联邦政府进行改革尚且需要签订三党联合的“墨西哥盟约”,外国企业的投资就更需在政治上保持警惕。

事实上,不仅仅是墨西哥,在拉丁美洲其他国家同样存在着类似情况,因政局变动、政治博弈导致的投资受损的情况屡有发生,欧美企业投资人也曾因此受到过冲击。如何管控在拉美投资的政治风险,是中国企业走进拉美必须直面的挑战。

(四)对经济项目的投资最好能兼顾当地社会发展,并加大宣传投资项目的社会收益的力度

在墨西哥,大型项目的投资往往与环境、生态、资源联系在一起,许多非政府组织以保护当地的自然环境免受破坏为使命。尽管这些非政府组织并不能主导最终的决定,却常常影响项目的正常进行,甚至为政党政治和跨国经济竞争者所利用。在坎昆龙城项目中,投资方仅仅关注了投资、就业等经济收益,对于选址是否存在环境上的争议、项目能否产生社会收益都没有做较为周全的考虑,更是忽视了这方面的宣传报道,以至于当地的环境非政府组织能够从中作梗,最终为反对党所利用。反观沃尔玛,尽管有关沃尔玛行贿的新闻不绝于耳,公司却十分注重有关企业社会责任的营销。在墨西哥企业社会责任网站艾克思博克新闻(ExpokNews)评选的十佳具有企业社会责任的公司中,2011年沃尔玛名列第八位,2012年沃尔玛名列第11位,由此可见,注重对社会项目的建设与初期的宣传对项目的正常运作至关重要。

 

金晓文,北京大学国际关系学院博士研究生。本文原载于《国际政治研究》2015年第1期,并于2015年4月27日在拉美智讯微信公众号(sinolatinist)发布。墨华堂已获拉美智讯授权转载。鉴于排版因素,本文所涉文献未予呈现

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